LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL EN EL PERÚ EN SU ENCRUCIJADA
Alfonso Mendoza Huamán*
La Cooperación Internacional Para el Desarrollo desde su surgimiento, en la segunda mitad del siglo XX, hasta nuestros días está experimentando reconfiguraciones influyentes de manera indistinta en las relaciones entre los países donantes y receptores de la ayuda al desarrollo. Aunque la ayuda en sus inicios se enfocó como un instrumento de política exterior y de seguridad, más que un instrumento de desarrollo, en estas dos últimas décadas, a medida que fue evolucionando también la dimensión y conceptualización del desarrollo, está influenciando de manera determinante en las políticas públicas de desarrollo de los países, sobre todo de quienes están en vías de desarrollo como Perú, en el marco de la agenda actual de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la agenda de la eficacia de la ayuda recogida en la Declaración de París.
En ese contexto, y en el nuevo marco de política y gestión de la cooperación internacional captada por el Perú , mediante la Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI) se ha realizado el estudio denominado “Incidencia de la Cooperación Internacional Para el Desarrollo en el Perú 2004-2009” con el objetivo de analizar la incidencia de la cooperación internacional para el desarrollo en el Perú tomando como referencia principal los informes de la APCI, desde su constitución, como ente rector de la cooperación técnica internacional en el Perú. En esta primera entrega, a continuación develamos los principales hallazgos de la investigación realizada.
EL PERÚ EN EL CONTEXTO LATINOAMERICANO
América, sobre todo los países latinoamericanos de ingresos de renta baja y renta media baja, históricamente se ha ubicado como el tercer continente receptor de la ayuda, después de África y Asia. Durante la década del sesenta al setenta, la ayuda al desarrollo captada por América osciló en un promedio de 15% del total de la ayuda distribuida en los cinco continentes. A partir del inicio de las década del setenta, aunque se incrementó ligeramente en términos reales la cantidad de la ayuda, que por ejemplo en el año 1974 alcanzo un monto de 1,123 millones de dólares, la proporción distribuida al continente americano en función al total de la ayuda distribuida a nivel global, disminuyó por debajo del 10%. Esta tendencia, en términos porcentuales se ha mantenido a lo largo de estas últimas décadas hasta la fecha.
Referente a los principales receptores de la ayuda, Perú se ubica como el tercer receptor de la ayuda a lo largo del último medio siglo, después de Bolivia y Nicaragua, habiendo acumulado un promedio de 12,500 millones de dólares americanos entre 1960 a 2009; vale decir, un promedio de 250 millones de dólares americanos anuales. Sin embargo, en términos reales, la cantidad de ayuda captada en el último quinquenio se ha visto disminuida año tras año principalmente por dos motivos: primero, el Perú a partir del año 2001 está experimentando un crecimiento económico paulatino y sostenido en un promedio de 5.7% anual de su PBI; esta situación ha determinado su clasificación de país de renta media baja a país de renta media alta a partir del año 2008 según el Banco Mundial, situación que a su vez determina la priorización de la ayuda al desarrollo de los principales países y organismos multilaterales donantes; segundo, el desenlace de la crisis internacional del año 2008 repercutió en el presupuesto de la ayuda al desarrollo del año 2009 y los años subsiguientes hasta la fecha. Referente a lo segundo, los países receptores de la ayuda en América Latina, por la crisis económica internacional desatada en 2008 y por el estado de incertidumbre actual, han mostrado una preocupación legítima dado que las tendencias de la ayuda avizoran una disminución paulatina, lo cual evidencia la incoherencia de las políticas de la ayuda al desarrollo que se orientan de manera exclusiva según el ingreso nacional bruto per cápita. Este espejismo en la percepción de la realidad, que se limita a considerar el nivel de renta por habitante como indicador determinante, resulta siendo pernicioso porque oculta los altos niveles de desigualdad(1) e inequidad en las que están sumidos muchos países latinoamericanos de renta media como es el caso peruano(2)).
EL VOLUMEN DE LA AYUDA Y SU DISTRIBUCIÓN ENTRE 2004 - 2009
En el continente americano, los cinco principales países por orden de cantidad total de recursos recibidos para ayuda al desarrollo en estos seis años analizados son: Nicaragua (5,098 millones de dólares), Colombia (4,986 millones de dólares), Bolivia (4,109 millones de dólares), Haiti (4,040 millones de dólares) y Honduras (3,428 millones de dólares); el caso del país colombiano como uno de los principales receptores de la ayuda, a pesar de estar catalogado como país de renta media alta, se debe principalmente a que ingentes recursos son canalizados para contrarrestar las consecuencias que genera el conflicto interno en la que está sumido desde hace décadas y combatir el narcotráfico. De estos cinco países, Nicaragua, Bolivia y Honduras, están clasificados como países de renta media baja y Haiti es el único considerado como país de renta baja. Perú, se ubica como el sexto país que ha recibido ayuda al desarrollo entre el 2004 y 2009 habiendo acumulado un monto total de 2,590 millones de dólares por concepto de ayuda; de los cuales, por tipo de cooperación, un promedio de 30% es de carácter privado y un 70% de carácter oficial. En Cuadro N° 01 podemos apreciar la información concreta sobre los flujos financieros recepcionados y ejecutados por Perú durante los años 2004 al 2009 por tipo de cooperación oficial (bilateral y multilateral) y privada, según los informes publicados por la APCI, desde su constitución.
CUADRO N° 01
Cooperación Internacional Captada por el Perú 2004-2009 Desglosado (millones de USD) | ||||||
AÑO | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008(*) | 2009(*) |
TOTAL | 390,013 | 584,610 | 495,616 | 500,531 | 497,555 | 375,282 |
OFICIAL | 279,832 | 500,203 | 340,125 | 325,814 | 327,000 | 219,652 |
Bilateral | 219,615 | 451,964 | 301,722 | 292,024 | 293,087 | 173,215 |
Multilateral | 60,217 | 48,239 | 38,403 | 33,790 | 33,913 | 46,437 |
PRIVADA | 110,181 | 84,406 | 155,491 | 174,718 | 170,555 | 155,630 |
(*) Datos preliminares y aún en revisión por la APCI
Fuente: Informes APCI 2004-2009
Elaboración Propia
Realizando un análisis cuantitativo, durante este periodo de estudio se evidencia que el mayor flujo de la cooperación internacional, tanto privados como oficiales, se canalizó anualmente al departamento de Lima, que incluye a Lima metropolitana como Lima provincias, concentrando 360.6 millones de dólares entre los años 2004 al 2009 y que en términos porcentuales representa el 13% del total acumulado en este periodo, aunque en el año 2008 y 2009 capto consecutivamente el 20% anual de la ayuda. El segundo departamento en recibir la mayor cantidad de ayuda en el periodo analizado, fue Cusco, que llego a acumular la cantidad de 201.4 millones de dólares y en términos porcentuales significo el 7.3% del total de la ayuda. A esta clasificación le siguen Ayacucho, con 140.8 millones de dólares (5.1%); San Martín, con 124.4 millones de dólares (4.5%) y Piura con 110.4 millones de dólares (4%). Estos cinco primeros departamentos que recibieron la mayor cantidad de la ayuda entre el 2004 y 2009, juntos concentraron el 34% de la cooperación, prácticamente la tercera parte del total.
El grafico N° 01, revela de manera contundente que, de los cinco primeros departamento que recibieron la mayor cantidad de cooperación internacional entre los años 2004 al 2009 (Lima, Cusco, Ayacucho, San Martín y Piura), tan sólo uno, el departamento de Ayacucho, se encuentra entre los tres departamento más empobrecidos del país, de acuerdo a las estadísticas de pobreza y extrema pobreza del INEI CENSOS - 2007. Del mismo modo, los datos analizados y sistematizados, también nos revela que, los cinco departamentos más empobrecidos de Perú (Huancavelica, Apurímac, Ayacucho, Puno y Huánuco) tan sólo acumularon el 20% del total de los recursos captados entre los años 2004 al 2009; vale decir, 490 millones de dólares en seis años, que a su vez equivale a un promedio de 16 millones de dólares por departamento al año. Queda evidenciado que la orientación de la cooperación internacional en el Perú a lo largo de estos años, ha sido priorizado por otros criterios, antes que combatir de manera decidida la pobreza y extrema pobreza.
INCOHERENCIA CON LAS POLÍTICAS DE COOPERACIÓN
Desde la creación de la APCI en 2002, y su implementación y operatividad en el año 2003, la agencia ha hecho esfuerzos para establecer lineamientos de política exterior dirigidos a fortalecer la cooperación internacional en el Perú en concordancia con los objetivos gubernamentales que a su vez permita ejecutar políticas sociales para sumar esfuerzos en la lucha contra la pobreza y la exclusión social, fortalecer la democracia incipiente, y promover la institucionalidad y la estabilidad política y económica del país. En ese contexto de cambios en la política de cooperación en el Perú, en el año 2005 la APCI plantea una renovada visión e innovación, respecto a los años anteriores, en la gestión de la cooperación estableciendo los Objetivos de Desarrollo Estratégico (ODE)[3] planteados en la Política Nacional de Cooperación Internacional en el Perú. Posteriormente, en el año 2006, estos cambios sustanciales conseguirían el respaldo gubernamental con la creación del Sistema Nacional Descentralizado de Cooperación Internacional No Reembolsable Ley N° 28875; bajo estas normas actualmente se rigen las políticas de cooperación internacional en el Perú haciendo suyos además los principios de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la declaración de París sobre la eficacia de la ayuda al desarrollo como política de cooperación internacional.
Sin embargo, todo este discurso queda en el limbo si realizamos un análisis cualitativo sobre cómo ha incidido en el Perú toda la ayuda captada en el periodo analizado según los ODE, como política de cooperación gubernamental. Los datos analizados[4] reflejan que, la orientación del total de los recursos de la cooperación internacional según los ODE, alcanzo los 1,291.7 millones de dólares americanos. Los tres principales objetivos que captaron los mayores recursos según ésta orientación fueron: el objetivo 8 (garantizar el desarrollo sostenible y proteger el medio ambiente) que concentró 395.1 millones de dólares, en la segunda ubicación se encuentra el objetivo 6 (mejorar la salud y nutrición de la población para garantizar una vida activa y saludable) que acumuló la cantidad de 240.1 millones de dólares, y en la tercera posición se encuentra el objetivo 1 (desarrollar una red de protección social que resguarde el capital humano en situación de riesgo) que acumuló 106.1 millones de dólares en los tres años analizados.
Los datos son reveladores y reafirman nuestra hipótesis; pues se puede dilucidar que el ODE 1 (desarrollar una red de protección social que resguarde el capital humano en situación de riesgo), que está directamente vinculado a atacar la pobreza y pobreza extrema en el país, fue el tercer objetivo atendido, con tal sólo el 6.7% del presupuesto captado por la cooperación internacional en el Perú entre los años 2005 al 2007; esta proporción invertida en este sector, representa prácticamente la cuarta parte de lo que se orientó e invirtió en el ODE 8 (garantizar el desarrollo sostenible y proteger el medio ambiente) que fue el sector más atendido en el periodo de análisis. Esta incoherencia de la cooperación internacional con sectores de la pobreza y extrema pobreza, a pesar que existe una Política Nacional de Cooperación Técnica Internacional en la que –al menos en el discurso- se prioriza combatir este principal problema del país, se debe principalmente, entre otros motivos, a que gran proporción de los fondos captados como “ayuda al desarrollo” vienen condicionados para atender acciones orientadas a la promoción del “desarrollo alternativo” bajo el paraguas de inversión en la protección y cuidado del medio ambiente, cuando realmente son recursos orientados a generar las condiciones hacia una economía legal en zonas de cultivos de hojas de coca; vale decir, combatir el narcotráfico. Po ello, no es casualidad que departamentos como: Cusco, San Martín y Cajamarca; estén ubicados entre los principales departamentos que captan la mayor cantidad de los recursos de la cooperación internacional y que EEUU sea el principal país donante. Si quitamos esta modalidad camuflada de ayuda al desarrollo en la sistematización del flujo de la cooperación, sería muy evidente la disminución porcentual en términos absolutos.
LOS PRINCIPALES DONANTES Y QUIÉNES SE RETIRAN…
Los datos sistematizados de la cooperación internacional canalizada por principales países donantes entre los años 2004 y 2008 nos revelan que Perú recepcionó y ejecutó la cantidad de 1,586.4 millones de dólares provenientes de un total de 34 países más la unidad política de la Unión Europea. El principal país donante en este quinquenio fue EEUU que canalizó la cantidad de 703.9 millones de dólares que en términos porcentuales representa el 44% del total de la cooperación oficial de carácter bilateral recepcionada por Perú, aunque se refleja una tendencia gradual a la reducción de su cooperación en los últimos años; seguidamente se ubican España y la Unión Europea con 223.4 y 187.2 millones de dólares respectivamente. En el Gráfico N° 02 se puede apreciar que estos tres primeros donantes juntos acumulan una proporción del 70% del total de la cooperación internacional recibida en el quinquenio analizado de entre 35 donantes.
Respecto a los principales organismos multilaterales, los cinco principales organismos multilaterales cooperantes fueron: el FMSTM, UNICEF, PNUD, PMA y el BIRF; juntos canalizaron el 70% (131.6 millones de dólares) de toda la ayuda multilateral captada por el Perú entre el año 2004 al 2008 de entre los quince organismos con mayor presencia en Perú; el resto de los diez organismos multilaterales, concentraron tan sólo el 30% del total de la ayuda en el periodo analizado, equivalente a 56.7 millones de dólares. De manera global, el promedio de ayuda oficial realizada por los organismos multilaterales fue de una 14%, equivalente a un promedio de 43 millones de dólares anuales.
Las cifras analizadas también revelan que, a diferencia de la cooperación oficial, la cooperación privada es creciente: si en el año 2004 la cooperación privada represento el 28% del total de la ayuda, el año 2009 ya representó el 41%. Entre las principales fuentes cooperantes privadas que destacaron a partir del año 2006 se encuentran: Asociación Para la Ayuda al Tercer Mundo – Fundación INTERVIDA, Fundación Ayuda en Acción, Foster Parents Plan Internacional y Cáritas Internacional. Asimismo, los países que financiaron la ayuda a través de sus fuentes privadas en orden de importancia, de acuerdo a los datos sistematizados de la APCI, se encuentran España, EEUU, Holanda y Alemania.
LA COOPERACIÓN EN SU ENCRUCIJADA
Una de las principales conclusiones que se puede extraer es que durante el periodo analizado la pobreza y la extrema pobreza en el Perú no han sido los criterios principales que orientaron los recursos captados de la ayuda al desarrollo. Si a nivel nacional en el Perú, según los ODE, el principal objetivo es “desarrollar una red de protección que resguarde el capital humano en situación de riesgo” (en otras palabras combatir la pobreza y la extrema pobreza); este objetivo no fue el primordial en ser atendido, ya que tan sólo concentro el 6.7% del total de la ayuda al desarrollo recibido por el Perú entre el 2005 al 2007, según los datos analizados. Esto nos conlleva a concluir que, la ayuda al desarrollo canalizada a sectores de pobreza y extrema pobreza ha tenido escasa incidencia.
Se percibe una concentración de los recursos captados de la ayuda al desarrollo en departamentos que no tienen alto índice de pobreza y extrema pobreza. Cuatro departamentos más pobres y extremos pobres de Perú (Huancavelica, Apurímac, Puno y Huanuco), de acuerdo a la información del INEI-2007, juntos tan sólo concentraron el 12.6% de toda la ayuda captada entre el 2004 al 2009 a diferencia del departamento de Lima que por sí solo concentro el 13% de la ayuda en el mismo periodo del tiempo. Esta concentración de recursos de la ayuda al desarrollo en el departamento de Lima se podrían dar por diversos factores, entre algunas ensayamos: a) Lima como capital del país concentra la tercera parte de la población del Perú, por lo que la ayuda se dirigiría a las zonas urbanomarginales donde hay considerable población en situación de pobreza; aunque esto es relativo, dado que no existe información que dé certeza si efectivamente la ayuda se dirige a estos sectores empobrecidos; b) Los departamentos más pobres y extremos pobres del país se ubican en la zona del ande peruano, que tiene una geografía agreste y vías de comunicación muy limitadas; esta realidad condiciona la intervención de las ONGs, los organismos multilaterales y al propio Estado mediante la APCI, para emprender proyectos y programas de desarrollo que permitan revertir los altos índices de pobreza y extrema pobreza de sectores de la población asentados en estas zonas; y c) En la capital existe mayor capacidad de gestión de los recursos de la ayuda al desarrollo, porque gran cantidad de ONGs, organismos multilaterales y la misma APCI tienen instaladas sus oficinas como centros de operación; además, es una realidad que la mayor cantidad de los profesionales cualificados en la cooperación internacional, viven en la capital y sólo se desplazan a todo el país para realizar trabajos de consultorías.
Los informes anuales que publica la APCI sobre la situación y tendencias de la cooperación internacional en el Perú, si bien es cierto son importantes esfuerzos, su información contenida es general y no refleja un trabajo articulado con los gobiernos regionales en cada departamento. No existen datos publicados, ni en la página web ni en los informes, para realizar un agudo análisis a nivel departamental y conocer cómo y a qué lugares se ha canalizado la ayuda y mediante qué entidades. A nivel departamental, existe el riesgo de estar cayendo en la misma situación y dinámica actual que se refleja a nivel nacional con la concentración de recursos en la capital: no hay la certeza de que los recursos de la ayuda que se distribuye a nivel departamental estén llegando a los lugares más empobrecidos de cada departamento, o a lo mejor tan solo se están canalizando a las zonas periurbanas de cada capital de departamento. Por este motivo es necesario que desde la APCI, se implemente un sistema de gestión del flujo de la cooperación a nivel departamental en la cual los gobiernos regionales sean quienes cumplan el rol fundamental de articulación y priorización de sectores a donde debería canalizarse la ayuda de acuerdo los planes estratégicos de desarrollo; la necesidad es mayor aún si como se ha constatado prácticamente el 50% de la ayuda al desarrollo la gestionan los organismos no gubernamentales.
El nuevo escenario de la economía en el país, de sostenido crecimiento económico a lo largo de la última década por sobre el 5% del PIB, está conllevando a que el Perú ya no sea un país prioritario para los donantes. Países como Holanda, Japón, Italia, Alemania, e incluso EEUU; tradicionales países donantes de la ayuda; en la última década ya empezaron paulatinamente a retirar su ayuda hacia el Perú invisibilizando los altos niveles de desigualdad a nivel departamental. Ésta ha de ser una tarea pendiente del propio Estado y los Gobiernos Regionales: aunar esfuerzos para hacer visible esa exclusión social y desigualdad entre las regiones de la costa, sierra y selva. Dada la condición de país de renta media alta, que es como clasifica al Perú el Banco Mundial y sirve de referencia a los países donantes para canalizar la ayuda, es de imperiosa necesidad plantear alternativas que cuestionen la sola referencia a la renta per cápita como elemento que condiciona la clasificación de los países, pues esta manera de medir el nivel de “desarrollo” de los países es perniciosa porque no permite ver la realidad concreta de cada departamento.
Si la ayuda al desarrollo en el año 2004 representó el 2.9% del presupuesto nacional, y para el año 2008 tan sólo representó el 0.5%; existe la necesidad de priorizar lo urgente y lo necesario. Si con los recursos de la ayuda al desarrollo que capta el Perú no se puede atender los múltiples problemas, la ayuda debería servir para combatir los problemas más neurálgicos del país como la desigualdad, la exclusión social y la extrema pobreza; esto implica apostar no por proyectos anuales o bianuales, sino por programas de 4 a 6 años en las zonas más empobrecidas en coordinación estrecha con los gobiernos locales. Si la política es el arte de hacer posible lo necesario, se debe hacer posible lo urgente, y lo urgente en el Perú es atender a los pobres y extremos pobres porque es una cuestión, no de “necesidades insatisfechas”, sino de derechos humanos.
* Comunicador Social, egresado de la Universidad Nacional de San Antonio Abad del Cusco-Perú y becario del MAEC-AECID. La presente investigación fue realizada para optar el Master en “Desarrollo y Cooperación Internacional” 2010-2011 impartido por el instituto HEGOA de la Universidad del País Vasco - España.
[1] El informe de Desarrollo Humano 2010 para América Latina y el Caribe 2010 del PNUD, precisamente aborda de manera contundente y disecciona esta problemática generalizada en la región bajo el título “Actuar Sobre el Futuro: romper la transmisión intergeneracional de la desigualdad”.
[2] Perú en la última década ha registrado un crecimiento económico promedio del 5% anual de PBI y en el último informe del PNUD 2010 se ubica en el puesto 63 como país de IDH medio alto; sin embargo, cuando se le aplica el IDH por desigualdad, retrocede 26 puestos; vale decir que, a pesar de sus sostenido crecimiento económico, es el país más desigual de Latinoamérica.
[3] Los Objetivos de Desarrollo Estratégico fueron establecidos con el propósito de contar con un documento que oriente la cooperación internacional captada por el Perú a partir de las diversas estrategias nacionales, sectoriales y regionales; es así que, los ODE, unifica los criterios y sintetiza las prioridades mediante 12 objetivos estratégicos y un total de 86 metas intermedias que forman parte de dichos objetivos. Los ODE están articulados en cuatro ejes fundamentales: seguridad humana, institucionalidad, desarrollo humano y competitividad sostenible.
[4] Para el análisis del análisis del flujo de la cooperación internacional orientada según los ODE desde el año 2005 hasta el año 2007, no se ha considerado los datos de los años 2008 y 2009, dado que en las publicaciones respectivas por parte de la APCI, no contemplan estos desgloses de criterios de orientación a nivel nacional.
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